Германският конституционен съд отново защити ЕС като съюз на суверенни държави Автор: Борислав Цеков, доктор по конституционно право   12.05.2020 1 На 5 май 2020 г. германският Конституционен съд постанови решение, с което обявява актовете на Европейската централна банка – т.е. на институция на Европейския съюз – по изкупуване на държавен дълг на държавите-членки на ЕС, за излизащи извън пределите на предоставената компетентност на Съюза (ultra vires) и, следователно, за противоречащи на германския конституционен ред. (вж. BVerfG, Judgment of the Second Senate of 05 May 2020 - 2 BvR 859/15 -, paras. (1-237). Това решение на германската конституционна юрисдикция не е нито изненадващо, нито пък част от някаква нова или негативна тенденция. Тъкмо обратното, неговата философия и постановления са част от установената през последните десетилетия трайна практика за отстояване на границите между суверенитета и конституционната идентичност на държавите-членки, от една страна, и правомощията на наднационалната власт на ЕС, от друга. Напреженията и конфликтите между национална държава и наднационалната власт, търсенето на работещи баланси между суверенния национален правопорядък и наднационалното право са фундаменталните въпроси на конституционните и политически дебати в Европа по повод на европейската интеграция.

   

 В едър щрих - няколко разсъждения от тази гледна точка:

 I. Глобализъм срещу суверенитет.

 Разглеждането на тази проблематика по пътя на нормативистки, тясноюридически разбирания или на икономически интерпретации, не може да даде пълноценни отговори. За да бъде разбрана в дълбочина, тя трябва да се разположи в по-широкия контекст на основния идеологически и политически сблъсък на нашето време – между геополитическите концепции на неолибералния глобализъм и суверенитета на националната държава. 

 Суверенитетът е тамянът за „дявола“ на неолибералния глобализъм. Хоризонталният Вестфалски свят, конструиран през 1648 г., за да преодолее феодалната разпокъсаност на Европа, е съставен от мозайка от суверенни държави със своите традиции, история и особености. Независимостта от другите и ненамесата във вътрешните работи са основни принципи на държавното строителство и на междудържавните отношения.  

 За глобалистите националната държава е пречка пред изграждането на свободен пазар и неограничената търговия. Затова в неолибералната визия се отдава приоритет на изграждането на мрежа от наднационални властови инструменти и институции. Те преподреждат картата на властта като изземват суверенитет от националните държави и го прехвърлят към многопластова, мрежова система от наднационални органи, които са отдалечени от „капризите“ на демокрацията. Автономията (национално право) – по думите на Хайек - следва да се замени с изономия (унифицирано право). 

 В тази парадигма суверенитетът на държавата е изместен от „консуматорския суверенитет“ на индивида. Потребителят упражнява самостоятелно своята власт да търси или да се въздържа от търсене на стоки, услуги, ресурси, без да делегира тази власт на политически институции. С други думи – потребителят не се нуждае от посредничеството на държавата, за да плува свободно в бушуващия океан на глобалния пазар, който няма  национални, административни и политически ограничения.  

 Наднационалната власт е технократична и подвластна на глобалния елит, а не изразител на интересите на гражданите. Това е власт на селектираните и инсталирани от суперкласата, от глобалния елит, а не на демократично избраните. Вгледайте се в криволиците на усложнените, и по правило отдалечени от гражданите, процедури за избиране на ръководство и ключови функционери на Световната търговска организация и на международните финансови институции. Вижте и настоящата конструкция на Европейския съюз, установена след Маастрихт и Лисабон. Начинът, по който се рекрутира брюкселската бюрокрация, начело с Европейската комисия, нейните могъщи дирекции и безкрайната „комитология“, където се формира съществена част от политиката на съюза – те са отдалечени максимално от демократичната легитимност и гласа на гражданите.

 За да бъде обосновано концептуално изличаването на националната държава, глобалистите развиват теории за постепенно, мозаечно формиране на „наднационален конституционализъм“, за „конституционализъм отвъд държавата“, който в перспектива трябва да се консолидира в „глобално управление“ и „глобален конституционализъм“. Те се стремят да пренапишат конституционната теория, като създадат своеобразен конституционен хомонкулус. Тези идеи в известна степен са нова версия на разбирането на Ханс Келзен, че правото създава държавата, в частност - че конституцията учредява държавата. Модерният конституционализъм е преодолял този възглед за „чистото право“, което е напълно откъснато от социалната среда и лишено от ценностно съдържание. Тъкмо обратното – държавата предхожда конституцията и съставлява – по думите на Карл Шмит – „политическия статус на един народ, в териториална затвореност“. Самият народ, като духовна цялост, предхожда държавата. За да има конституция е необходимо основополагащо политическо решение на конституционно-творящата власт (constitution-making power) за начина и формата на съществуване на един народ, което институционализира фундаменталния ценностен консенсус в обществото. Прехвърлянето на правомощия от националната държава към наднационални органи, не създава наднационална „конституция“, включително в контекста на европейската интеграция. Делегацията на суверенитет не е акт на оригинерна, първична, учредителна власт. Не е основополагащо решение на гражданите. В този смисъл властта на наднационалните институции, каквито са органите на Европейския съюз, са твърде далечна проекция на учредените власти, а не на учредителната власт. Държавите запазват своята „компетенция на компетентностите“ (kompetenz-kompetenz), независимо от обема на правомощията, които предоставят на наднационални органи. 

 II. Съдът на ЕС и опитите за “пълзяща федерализация”.

 Настоящата конструкция на Европейския съюз е основана на концепцията на неолибералния глобализъм. Крайната цел на глобалистите е “Европейски съединени щати” - т.е. квазифедерална държава, управлявана не от суверенните народи, а от бюрокрацията в Брюксел. Но техните опити се натъкват на естествената и системна съпротива на националните държави, които охраняват своя суверенитет на базата на демократичната легитимност, която имат, и която е в подчертан дефицит при учредените на договорна основа институции на ЕС. В конституционната теория отдавна е изяснено, че икономически цели и ценности не могат да бъдат самостоятелна основа за формиране на държавност и политическо единство. Нужно е споделено ядро от политически ценности, обща традиция и исторически наслагвания, което да бъде конституционализирано.

 В това се корени и провалът на най-мащабния досега опит на глобалистите да федерализират ЕС – отхвърлянето на проекта за “европейска конституция”, който извеждаше като основна цел на ЕС формирането на “единен пазар, в който конкуренцията е свободна и ненарушима”. Въпреки опитите в Лисабонския договор да се притъпят пороците на неолибералия глобалистки модел, промяна в подхода по същество няма.  

 Лишени от автентична демократична воля за създаване на наднационална, федерализирана власт на ниво ЕС, по пътя на договарянето между суверенните държави-членки, брюкселската бюрокрация системно се стреми към пълзяща федерализация и скрито изсмукване на суверенитет от националните държави. Основен инструмент в прокарването на този политически дневен ред е Съдът в Люксембург (по-нататък Съдът на ЕС). Неговата компетентност е формулирана в прословутото второ изречение на чл. 19, ал. 1 от Договора за ЕС, а именно: “Той (б.а. Съдът на ЕС) осигурява спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите”. 

 Да повторим - държавите-членки са предоставили на Съда на ЕС чрез първичното право на Съюза, каквото съставляват учредителните договори, правомощието да следи за спазването на съюзния правопорядък при неговото тълкуване и прилагане. Не да дописва съюзното право, нито пък да създава нови пропорции в суверенитета на държавите и предоставените от тях правомощия на институциите на ЕС. Но Съдът на ЕС не се придържа стриктно към този мандат. Още с известното си решение Costa v ENEL през 1964 г. магистратите  изведоха като свое тълкувание смятаният за фундамент на съюзния правопорядък принцип за върховенство на европейското право над националното, включително над националните конституции. Този принцип дотогава не е формулиран изрично в учредителните договори, т.е. от суверенната воля на държавите, а е наложен именно по пътя на съдебната практика. По-късно, с Van Gend & Loos е прогласена и директната приложимост на европейското право. През 1970 г. Съдът отива още по-натътак като прогласява в International Handelsgesellschaft концепцията си, че вторичното съюзно право има примат над националните конституции, т.е. че ако дадена национална конституционна норма противоречи на акт на ЕС, то тя не трябва да се прилага. Скритата федерализация и пълзящото завземане на юридически “територии” от националните държави продъжава и с редица решения, в които Съдът определя учредителните договори като “конституционна харта” (вж.напр. Parti Ecologiste Les Verti v European Parliament от 1980 г.).

 Неслучайно, тъкмо поради тази тенденция в правната литература се говори за “съдебен активизъм” на Съда на ЕС. С това понятие се обозначава дейността на съдилища, които не правораздават прилагайки стриктно правните норми, а ги дописват чрез разширителни тълкувания и по този начин прокарват определен политически и идеологически дневен ред. 

 Привържениците на федерализацията на ЕС говорят възторжено за тази практика на Съда на ЕС, определяйки институциятга като “двигател на европейската интеграция”. Но от друга страна стои резонната критика, че Съдът се превръща от правоприлагаща в правотворяща институция, което излиза извън предоставената му от държавите-членки компетентност. В американската конституционна теория се изтъква дори, че подобно “съдебно изземване” на държавен суверенитет представлява заобикаляне на демократичните принципи и процедури, които предполагат, че учредителните договори на ЕС са продукт на свободно договоряне между суверенни държави, които преотстъпват определен обем правомощия на съюзните институции, а не дискреционна власт, която да подчинява държавите. Неслучайно известният немски конституционалист и бивш президент на  Германия Роман Херцог писа преди време във “Франкфуртер алгемайне цайтунг” - “Спрете Европейския съд”.

  III. Отговорът на суверенните държави-членки на ЕС.

 Доминиращата парадигма за същността на ЕС в съвременното конституционно право е разбирането за Съюза като “обединение на държави” (Verbund). Това не е просто теоретична конструкция, а политическа реалност. Тя се прояви безапелационно и при настоящата пандемия, която демонстрира нагледно, че единствено националните държави, а не някаква наднационална власт, имат капацитета и демократичната легитимност, да се справят с кризи от подобен мащаб. 

 Гореописаната тенденция на “пълзяща федерализация” среща решителен отпор на национално ниво от конституционните юрисдикции на редица държави. В духа на съдебното сътрудничество се търси баланса и взаимодействието между суверенния национален правопорядък и съюзното право. Решението на германският конституционен съд от 5 май т.г. е само поредното в тази посока. Емблематични и уместни от гледище на преодоляването на ерозията на националната държавна чрез съдебния активизъм на Съда на ЕС, са известните решения на юрисдикцията в Карлсруе Solange I и Solange II. В първото от тях, постановено през 1974 г., германският Конституционен съд изрично прогласява, че има право на преценка на актовете на вторичното право на тогавашната Европейска икономическа общност от гледище на основните права, гарантирани на гражданите в Основния закон на Федералната република. С други думи – върховенството на вторичното право на ЕС е ограничено. 

 По-късно, през 1986 г., в Solange II германските магистрати потвърждават тази позиция, като я обосновават с тезата за конституционната идентичност, която не може да бъде подчинена на вторичното европейско право. Тази ясна позиция е затвърдена с решенията по повод договорите от Маастрихт и Лисабон. Обобщено казано, Федералният конституционен съд категорично заема позицията, че актове на институции на ЕС, които са ultra vires, т.е. излизат извън коловоза на предоставената им от държавите-членки компетентност (“дерайлирали актове”) и засягат ядрото на германския конституционен ред, могат да не се прилагат от националните власти. Ключово значение за европейската интеграция има разгърнаната от магистратите постановка, според която накърняването на националната конституционна идентичност от страна на институциите на ЕС, е потъпкване на учредителната власт на народа. В тези решения изрично се подчертава, че ЕС е “съюз от демократични държави”, в който държавите остават суверенни. И подчертава азбучната истина, че суверенните държави черпят своята легитимност от народа и участието им в международни общности и съюзи се основава именно на народната воля и може да се простира само в пределите, очертани от суверенния народ. В Kloppenburg германският съд припомня, че не Съдът на ЕС или Европейската комисия, а държавите-членки са “господари на учредителните договори”.

 Тезата, че европейското право няма примат над националната конституция, е застъпвана повече или по-малко убедително и от конституционните съдилища на Испания (вж. Spanish Constitutional Court, judgment 26/2014 (Melloni), на Италия (Italian  Constitutional  Court,  order  24/2017  (вж. Preliminary  reference  to  the CJEU, case C-42/17), на Литва (вж. Case no. 17/02-24/02-06/03-22/04), на Полша, Унгария и с известни уговорки, на България.

 IV. Европейският съюз и преодоляването на неолибералния глобалистки модел.

 Дълбоките геополитически промени, настъпили под напора на естествената съпротива на народите срещу съсредоточаването на власт и суверенитет в откъснати от демократичен контрол наднационални органи, вече пренарежда картографията на властта в глобален мащаб. Силен импулс за този процес даде фундаменталният идеологически обрат във Вашингтон и американската политика с възхода на настоящия президент Доналд Тръмп. В ход е деглобализация и демонтаж на международната система на неолибералния глобализъм. Ревизира се участието на САЩ в редица наднационални институции от типа на Световната търговска организация, ООН, Уницеф, Световната здравна организация. В същото време, бяха снети от дневния ред споразуменията за свободна търговия между САЩ и други държави и региона, като например Трансатлантическото споразумение, което засягаше и България.

 Новите реалности, в които ни поставя пандемията с COVID-19 и нейните икономически, политически и социални последствия, дават тласък на деглобализацията. Този процес не бива да се бърка с отрицание на глобалността, като състояние на света. Това не означава, че светът ще се атомизира. Напротив, дигиталните технологии ще правят света все по-свързан и в този смисъл глобален. Променя се не състоянието на глобалност, а процеса на глобализация, който е продукт на политически решения и досега беше неолиберален по характер. 

 Най-вероятната хипотеза за развитието на света през следващите десетилетия е, че няма да има глобален пазар без административни и политически ограничения. Светът ще върви към обособяването на система от регионални пазари, концентрирани главно около трите суперсили САЩ, Китай и Русия, които ще се конкурират ожесточено. Уязвимостта на глобалната икономика, демонстрирана нагледно от коронавируса, ще бъде преодолявана чрез прибиране на основни производства и снабдителни вериги в националните граници. Идеята, че можеш да разработиш дизайна и маркетинга на една тениска в САЩ или ЕС, да купиш плат от Китай и да я ушиеш в Бангладеш или Еквадор, ще става все по-непривлекателна поради санитарни и противоепидемни регулации, които светът неизбежно ще въведе. Много държави ще вземат стратегически решения за създадане на собствен капацитет за производство на основни храни, медикаменти и оборудване, за да не се превръщат в жертва на извънредни събития, които затварят граници и парализират транспортните връзки. И не на последно място – за да се пазят от привнасяне на зарази при пандемии. Не трябва да се изключва и пълното изоставяне на неолибералната философия, че всичко е пазар, и изваждането на здравеопазването в редица ключови държави от пазарния модел, по който функционира понастоящем. Вторият процес ще е триумфалното завръщане към Вестфалските парадигми – светът на суверенните държави, които създават международни организации за сътрудничество, но запазват правотто си да определят националния дневен ред. Границата отново ще бъде легитимирана като могъщ символ в политическия дискурс и ключов инструмент за национална политика по отношение на миграция и търговия.

 Всичко това прави все по-уязвим настоящия институционален дизайн на ЕС, подчинен на концепцията на неолибералната глобализъм. Така се придава допълнителна тежест на стремежа на националните държави да сдържат опитите на институциите на ЕС да налагат скрита и пълзяща федерализация, и да отстояват същността на Съюза като обединение на суверенни държави, подчинени на демократичния глас на народите, а не като единна супердържава, управлявана от Брюксел. Точно в тази посока е и решението на германският Конституционен съд от 5 май 2020 г., което оспори политиката на Европейската централна банка.